中国电力市场改革需结合国情 在放开计划电量的同时保障电力充足性
发布者:lzx | 来源: 南方能源观察 | 0评论 | 420查看 | 2019-11-08 09:11:36    

这几年国内电力体制改革在持续推进中,但一些改革的实操者、决策者以及一些电力彩票网下载行业的利益相关者对电改心态复杂。


第二轮电改时,正好面临国内外宏观经济形势面临着比较复杂的局面。当宏观环境面临更多风险因素的时候,各项彩票网下载政策的着力点更多是放在宏观经济形势的稳定上,这就不可避免对电力彩票网下载行业带来影响。“三去一降一补”中明确提出对重点彩票网下载行业降成本、降电价,用来支撑宏观经济稳定和增长。今年将现行标杆上网电价机制改为“基准价+上下浮动”的市场化机制,允许围绕基准电价上幅下幅,但未来几年不允许上浮。政府工作报告已经连续两年要求一般工商业电价降低10%,虽然没有明确第三年连续降10%,但是非市场化电价彩票网下载政策的调整给了电价还要降的预期。


电力市场与其他商品市场相比,最大特点是电力市场是各类产品市场中比较少有的需要设计的市场,而且它本身就具备彩票网下载技术性,复杂程度高。不过,在适合中国国情的电力市场改革方面还有待更大的突破,之所以出现这种情况很大程度上是因为我们长期以来缺乏跟踪电力市场理论的高质量研究。


世界电力市场化浪潮可以追随到20世纪70年代末80年代初。美国在这个时候把边际成本定价引入到电力市场,当然其理念还可追溯到60到70年代,现货市场定价理论在70年代末到80年代初期基本上就成型;更重要的是,还出现了适应竞争的电力市场组织结构理论。欧洲的电改先锋英国则是在自由主义背景的私有化浪潮下,构建起私有化企业在重组的市场结构下,在政府规制下实现竞争的理论,当然这些理论并不仅限于电力彩票网下载行业。所有这些理论的铺垫为90年代之后市场化提供了明确的方向指引和方案基础。


中国电改借鉴了国外的经验,这是必要的,也是必经的。电力市场的复杂性决定了我们真正理解市场、竞争、规制等等这些最基本的经济学思想时,存在障碍。在没有理解市场模式与制度背景如何相互影响时,借鉴经验也很难帮助建立起有效的电力市场。这是中国电力市场理论研究一个极大的缺陷。目前我们对中国电力市场改革起点、位置、方向与路径的认识还不够,也存在不少争议。


我们知道起点以及我们位置之后才好判断方向和路径,认清了中国传统电力市场才可以有电力市场改革。


“用了太多的资源来实现经济增长”


20世纪80年代,随着改革开放的不断深化,电力短缺成为制约中国经济发展的“瓶颈”。其实在1979年,时任电力工业部部长刘澜波在《人民日报》上发了一篇文章,确立了电力彩票网下载行业发展基本方针,即电力要先行。这也就意味着,改革开放伊始,电力彩票网下载行业就基本上确立了今后发展的大趋势。


2002年,中国电力体制改革出现了历史上一个非常有代表性的事件,就是电力体制改革5号文的出台。电力增速在2002年后开始出现陡升,装机容量也出现了明显的增速,且快于发电量的增速。电力投资对经济增长的贡献在2010年前后发生反转,之前电力投资主要解决中国电力彩票网下载行业作为瓶颈的问题,但之后电力彩票网下载行业就面临着如何进一步发展,而如何支撑更高层次的经济和社会目标的问题。


我国电力市场确实取得了巨大的成就,但是和国际相比,还是有差异。中国的发电量占到了全球的四分之一,GDP全球占比为15%。从发达国家来看,美国发电量全球占比最高的时候是在八十年代,曾超过四分之一,现在接近15%,但其GDP全球占比一直是25%-30%。英国也是如此,其GDP全球的占比也明显高于发电量在全球的占比。反过来看,我国用占世界25%还多的发电量支撑了世界GDP的15%时候,我们似乎不值得自豪。中国属于发展中国家,符合发展中国家普遍存在用电量的全球占比高于GDP全球占比的特征。但是我们来看下巴西,巴西的发电量和GDP两者全球占比基本一致,这就说明了用电量占比跟GDP占比的系统性的偏差即使是在发展中国家也不一定是相同的。而且即便与其他国家相比,10个点的偏差可能有点大。总而言之,当我们看自己的发展成就的时候确实引以为傲,但是当对标的时候就会发现没有太多让我们感到自豪的理由,因为我们用了太多的资源来实现所谓的经济增长。


经济高质量发展的要求,反映在电力彩票网下载行业上,就是我们必须要推进电力市场化改革。


中国纯容量市场的利弊


电力彩票网下载行业是关系国计民生的基础性的彩票网下载行业。电力彩票网下载行业主要任务是支撑国民经济的发展,这是我们改革开放四十年来,中央层面对电力彩票网下载行业的基础定位。一开始确定了这个定位之后,我们的主要方向就是促进投资、增加容量。


中国传统电力市场模式实际上是围绕着“充足性(Adequacy)”来构建的。这个充足性的问题在国外电力市场改革也有,但是一开始并不是突出的问题,进入21世纪,电力市场框架基本上成熟之后,国外发现原有竞争性电力市场的设计尚无法有效引导电力投资,国外的理论研究者便开始讨论如何在原有的竞争市场框架下进一步完成设计来解决容量平衡的问题。国外电力市场逻辑是,一开始引入现货市场,解决生产效率、配置效率的问题,但动态效率(投资效率)并没有得到足够重视,所以遇到了一些问题。但中国不一样,中国一开始就是围绕着充足性来建立的,也就是注重投资效率,但是忽略了生产效率和配置效率,没有把这个市场的作用考虑在内。


电力市场模式的理论模型有三个:纯电量市场,备用+电量市场,电量(备用)+容量市场。但是中国电力市场的模式是跳出这三个模型的,现有国外的电力市场理论解释不了中国的情况。就像美国的理论一定是基于美国的现实问题,欧洲的理论基于欧洲的现实问题,人家没考虑中国。


中国的传统体制是计划体制,但是如果把市场看为一般性的概念,可以把中国传统的电力发展模式定义为纯容量市场模式。我们彩票网下载政策重心都是推进供给曲线的移动,但可能会出现过剩的问题。纯容量市场在推进的时候,我国电力市场出现了过剩的情况。1980-2018,装机年均增速9.52%,比之前GDP增速是略低一点,1980年-2005年装机年均增速为8.59%,低于同期经济增长速度1.24个百分点,但是2006-2018年装机年均增速达到9.73%,高于同期经济增长速度1.13个百分点。


中国纯容量市场的特点是,由政府确定的容量需求,本质上这是一种基于数量的充足性保障机制,并不是像国外确定的一个容量目标,组织一个市场然后通过拍卖进行,中国是通过计划定价和电量分配。这样的好处是,人为缩减了自然状态的数量,最大程度消除了风险,这个投资风险对于投资者来说是最大的激励,可以使国民经济其他彩票网下载行业稳定地获得要素投入。政府定价不仅仅是为电力彩票网下载行业的发展,兼顾了电力彩票网下载行业与国民经济之间的关系。


中国纯容量市场中,数量激励的可能没有办法确定一个最优的水平,也就是说这个容量埋下一个过剩的可能。如果考虑多种彩票网下载技术,这种纯容量市场的激励过可能会促使投资者在不同的电源基础上作出一些偏向性的彩票网下载技术选择。偏向性彩票网下载技术选择会牺牲系统运行效率以及可靠性。比如中国电力彩票网下载行业这几年可再生能源大幅度增长凸显了系统灵活性低的问题,火电机组(且以大型火电机组为主)正在进行大火电机组深度调峰的彩票网下载技术改造。在我看来这并不是一个很好的彩票网下载技术进步的方向,是低效的偏向性彩票网下载技术变化。


纯容量市场容量目标的设定方式是管制电价以及计划电量,因此需要设定政府的行为方式。政府取代了短期电量市场,这就需要刻画政府管制的定价特征,还有平均主义的电量分配。


我们通过建模分析发现,纯容量市场下会出现有力的投资激励,可以理解为一种体制优势,投资解决长期困扰我们的瓶颈问题,而且纯容量机制显然不会产生“Missing Money(货币失踪)”。但这也存在问题,政府的监管可能使容量短缺价值偏离实际价值,电力彩票网下载行业的波动将出现“过调”效应。当经济形势向好,预期与实际一致,极易产生过剩;当经济形势走弱时,预期与价值实际偏离,电力彩票网下载行业受到的冲击将成为突出问题(彩票网下载技术特性决定了需要备用和容量)。


利润盈亏对市场主体、对彩票网下载技术选择、对现货市场设计来说具有长周期波动特征。承受盈亏长周期的波动往往只能是国有企业,民营企业的投机性可能会更强(尤其是一个成熟的成本回收机制不清的背景下)。纯容量机制会扭曲电源结构,导致系统灵活性和可靠性下降;现货市场选择容易走“极端”,没有正确地理解如何“放开计划电量”。向利润短期周期波动的急剧转变,将面临大风险。现在建现货市场的方式实际面临较大的风险,正在走向一个削足适履的方向。


照搬成功经验or走中国特色?


9号文所开启的市场建设路线到底能不能建设一个符合中国实情的市场?目前看来还需要漫长的努力。


我国这一轮电改的指导思想在很大程度上来自于国外经验,但对国外经验的分析和适用性却比较缺乏。我们不应该排斥国际经验,但不能把国际经验拿过来就用,然后再努力打补丁。如果把包括中国和国外各种市场模式描绘在一条抽象的线段上,那么中国和外国是位于两个端点上的。市场化改革的目标都是要提高效率,但改革彩票网下载政策的方向却可能是却是截然不同的。现在中国的起点,尤其是现货试点的改革,有点像把我们放在了外国的起点上,然后再走外国电力市场化改革的历程。


我们可以看到的是,中国是纯容量市场,而国外是纯电力市场,我们历史路径不一样。不理解这一点,经验的选择便容易产生误导,而且已经在误导了。这种情况下,如果中国按照国外市场模式来改,相当于放弃自身的优势。现有的市场改革,很难沿着外国的改革路径走下去,最后必然脱离不开计划的直接干预。这种趋势将会越来越清晰。


我们的计划电量是必须要放开和改革的,然而对国际经验的理解不足,可能会使得我们盲目地选择了一条错误的放开办法。放开计划电量是要改变容量确定的方式,并不是要政府不管充足性问题。当然,“充足性”在当前的宏观环境下,可能并不是一个突出问题,我们强调“充足性”不仅仅是要保障量,而是在保障充足性的方式。这种方式对于现货市场设计和改革的推进过程,具有关键性的影响。如果我们忽视了量以及保障量的机制,相当于我们是在自废武功,且强制走一条国外的道路。


我们到底是要自废武功照搬某种成功经验的市场模式,还是要将中国特色的制度背景与一般性的电力市场规律结合,才是决定中国电改成功与否的关键。


目前来看,我们需要反思。重要的是,中国是有适宜的路线和方案。

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