电力市场运营机构是否应独立于电网企业之外?
发布者:lzx | 来源:电力法律观察 | 0评论 | 402查看 | 2019-08-21 10:36:32    

一种观点,主张维持调度机构与电网企业一体化的现状不变,并力陈各种好处,即调度不独立;另一种观点,则主张调度机构作为电力市场的运营机构独立于电网企业——至少是部分功能独立于电网企业,避免运动员兼任裁判员的现象发生,即调度独立。


其实,这不是调度独立问题首次进入人们的讨论范畴了早在电改9号文发布之前,类似争论就一直没间断过,只不过有时是明的,有时则是暗的。


两种观点似乎都有道理。那么,对于调度问题,法律是怎么规定的呢?笔者查阅了调度方面的相关规定,结果发现:


法律规定里的调度机构,居然是独立的!


换言之,根据现行有效的法律法规,调度机构本来就是独立的,无须为独立与否的问题争来争去。


那么,对于调度,现行法律(此处为广义的法律,包括法律、法规、规章、规范性文件等)到底是怎么规定的、是否应该独立呢?笔者试着梳理了一下,主要内容如下:


一、规范调度的主要法律依据


现行有效的法律依据很多,主要包括:


1、《中华人民共和国电力法》


1995年12月28日第八届全国人民代表大会常务委员会通过;2009年8月27日第一次修正;2015年4月24日第二次修正;2018年12月29日第三次修正。


2、《电网调度管理条例》


1993年6月29日中华人民共和国国务院令第115号发布;根据2011年1月8日国务院令第588号《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》修订。


3、《电力监管条例》


2005年2月25日中华人民共和国国务院令第432号公布,自2005年5月1日起施行。


4、《电网调度管理条例实施办法》


1994年10月11日电力工业部令第3号


5、《电网调度机构的职权及其调度管辖范围的划分原则和直接调度的发电厂的划定原则》


电力工业部1994年10月21日电政法[1994]607号


6、《加强电网调度管理工作的若干规定》


电力工业部1997年3月20日电办[1997]99号


7、《电力调度机构信息报送与披露办法》


国家电力监管委员会2011年7月26日办输电【2011】65号


除以上法律外,还有其他相关规定,笔者就不一一列出了。


二、依据法律得出的主要结论


依据上述法律,笔者初步研究之后,得出如下主要结论:


1、调度权属于公权力,由电力行政主管部门行使;调度机构由主管部门直接领导,代表管理部门行使调度权。


关于调度权、调度机构的性质,虽有不同意见,但法律规定是清晰的。《电网调度管理条例》第二条规定,“本条例所称电网调度,是指电网调度机构(以下简称调度机构)为保障电网的安全、优质、经济运行,对电网运行进行的组织、指挥、指导和协调”;第六条规定,“国务院电力行政主管部门主管电网调度工作”;《电网调度管理条例实施办法》第五条规定,“电网调度机构是电网运行的组织、指挥、指导和协调机构,各级调度机构分别由本级电网管理部门直接领导。调度机构既是生产运行单位,又是电网管理部门的职能机构,代表本级电网管理部门在电网运行中行使调度权。”


笔者认为,这些规定非常清晰地阐明了调度权、电力行政主管部门、调度机构之间的关系。简单来说,就是调度权包括电力系统的组织权、指挥权、指导权、协调权,属于法律规定的公权力——不是当事人可以自行约定、自行处置的私权利——由电力行政主管部门行使;调度机构是电力行政主管部门的职能部门,代表主管部门行使调度权;调度机构受主管部门的“直接”领导,而不是经由任何第三方“间接”领导。


2、“电网调度”≠“电网企业的调度机构”,“电网调度机构”负责整个电力系统包括发电、供电、受电设施(包括用户)等的调度,并不隶属于电网企业。


人们很容易把《电网调度管理条例》等法律中的“电网调度”混同为“电网企业的调度机构”,但笔者必须提醒的是,这纯属对法律的误解。


根据《电网调度管理条例实施办法》第二条,“电网包括发电、供电(输电、变电、配电)、受电设施和为保证这些设施正常运行所需的继电保护和安全自动装置、计量装置、电力通信设施、电网调度自动化设施等”。显然,“电网调度”语境下的“电网”,包括发电、供电、受电设施等,涵盖整个电力系统。从这个意义上说,笔者觉得将“电网调度机构”称之为“电力系统调度机构”可能更为合适。


至于调度机构与电网企业之间的关系也就很清楚了,通俗点说,就是:调度机构是管电网企业的,而不是被电网企业管的。


3、调度机构享有特殊的权力,受到专门的监管。


正是因为调度机构代表管理部门对整个电力系统行使调度权,所以,调度机构才被赋予了特殊的权利、承担了特殊义务。比如,《电力法》就明确“电网运行实行统一调度、分级管理。任何单位和个人不得非法干预电网调度”。“统一调度,分级管理”,也就成了我国电力系统一直以来所遵循的基本原则,调度机构也就成为了负责电力系统运行的“大脑”,在电力系统中拥有特殊的地位和权利。


比如,查阅法律规定之后笔者发现,类似限电、检修审批等非常关键的权利,其实都是由调度机构行使的。《电网调度管理条例》第二十八条规定,“调度机构对于超计划用电的用户应当予以警告;经警告,仍未按照计划用电的,调度机构可以发布限电指令,并可以强行扣还电力、电量;当超计划用电威胁电网安全运行时,调度机构可以部分或者全部暂时停止供电”。对于检修,则明确:“第十七条发电、供电设备的检修,应当服从调度机构的统一安排”。


注意,即使是电网企业的“供电设备”检修,也“应当服从调度机构的统一安排”!这也从一个侧面说明了调度机构的独立性,以及与电网企业之间的关系。


由于地位特殊,调度机构也受到了特殊的监管。国家专门制定《电网调度管理条例》等法律确立调度的权责、地位就不用说了,后来制定的《电力监管条例》等法律也是对调度机构的监管做出了特殊安排,将调度机构与电力企业并列,体现了调度机构的特殊性、独立性。比如:


“第十七条电力监管机构对电力企业、电力调度交易机构执行电力市场运行规则的情况,以及电力调度交易机构执行电力调度规则的情况实施监管。”


“第二十一条电力监管机构根据履行监管职责的需要,有权要求电力企业、电力调度交易机构报送与监管事项相关的文件、资料。电力企业、电力调度交易机构应当如实提供有关文件、资料。”


类似将调度机构与电力企业并列的条文,在《电力监管条例》等法律中随处可见,调度机构的独立性毋庸置疑。


即使是新电改启动以来,监管部门对调度也是独立进行监管的。一个例子就是,2016年4月,国家能源局在组织各派出机构开展全国电力调度交易与市场秩序专项监管的基础上,依法发布《2015年全国电力调度交易与市场秩序监管报告》,其中就包括对调度的监管。比如,《监管报告》指出:“按照行政区划分调度控制区,控制区范围缩小。目前,我国大部分调度独立控制区按行政区划设置;同时,个别长期一体化运行的区域,出现了发电调度运行‘化区域为省’的现象,导致出现负荷峰谷互补能力有所降低、备用容量和调频需求增加、电网运行难度增加、资源优化配置能力下降等问题。”


4、调度机构负有保护电力系统各参与方权益的任务。


在法律赋予调度机构的权责中,有一项权责非常重要,就是调度机构要平等保护发电企业、电网企业、电力用户——随着电改的进行,还应该包括售电公司——等电力市场各个市场主体的利益。这一点,《电网调度管理条例实施办法》有明确表述。根据《办法》第三条第(五)项,调度机构要“按照有关合同或者协议,保护发电、供电、用电等各有关方面的合法权益”。


说起来,笔者觉得在未改革之前、厂网一体化的背景下,该项权责的意义并不明显,但是,在电力市场化改革启动之后,尤其是在新一轮电改开始配售分离、现货市场建设之后,在交易品种增多、交易结构复杂、市场主体呈现几何级增长的情况下,调度机构能否站在公正的立场上,平等保护各参与方的合法权益就显得尤为重要了。比如,关于调度信息披露,无论是正在推进的增量配电改革还是现货市场建设,都面临电力调度信息难以正常获取的难题,严重阻碍了改革的推进,以至于国家关于增量配电改革的文件、现货市场建设的文件,都需要反复强调对信息披露的要求。


说起来笔者觉得有些悲哀,如果其他市场主体甚至地方政府主管部门连基本的调度信息都无法获取,如何指望调度机构平等保护各参与方的合法权益呢?


或许,这正好从另一个角度说明法律要求调度机构独立的正确性和必要性:一旦调度机构失去独立性而成为某一个市场主体管控的附属机构,那就别指望调度机构平等保护各方的合法权益了。


当裁判听命于某一个运动员的时候,所谓“公平竞争”就只能呵呵了。


5、调度独立,是“统一调度、分级管理”的基础。


“统一调度,分级管理”,是我国电力系统运行的基本原则。但是,这一原则绝非孤立的,是以调度权由电力行政主管部门行使,调度机构由主管部门直接领导并代表主管部门行使调度权为基础的,也就是调度机构是独立于市场主体的。


换言之,一旦调度机构被某一市场主体管控、不再是电力行政主管部门的职能部门,那么,“统一调度、分级管理”的基础就发生了根本性改变,是否能够继续维系就很值得商榷了。


三、调度的现状


说到调度的现状,笔者认为主要呈现两方面的特征:


1、“统一调度、分级管理”的制度在继续贯彻执行,调度机构继续行使着电力系统的调度权。事实摆在那里,笔者不再赘述。


2、调度机构成为电网企业管理的内设部门,无法体现“由本级电网管理部门直接领导”“是电网管理部门的职能机构”的法律要求。


这一点,可以从国家能源局《2015年全国电力调度交易与市场秩序监管报告》中京津唐调度区调整的例子看出端倪。《监管报告》指出:“部分独立控制区设置不利于整体资源优化配置。建国后,京津唐电网长期为统一调度区。2009年,华北电网公司根据国家电网公司要求调整了调度管辖范围,天津市电力公司独立制定日发电计划。京津唐地区电力系统运行出现了调频备用等辅助服务需求增加、省间联络线控制难度加大等问题。”为修正错误,《监管报告》要求:“科学设置独立控制区,促进资源优化配置。各电力调度机构要严格论证调度范围的设定与变更,按《电网调度管理条例》规定,履行必要的报批报备程序,报电力行政主管部门。”


上述《监管报告》的表述透露了大量信息:京津唐的调度管辖范围调整了,造成调频备用等辅助服务需求增加、省间联络线控制难度加大等问题;调度区调整是按国家电网公司的要求进行的,而不是按主管部门的要求调整的,电力调度机构未按法律规定报电力行政主管部门——连调度区调整这么大的事都不报告,如何相信调度机构是主管部门的直属机构?


实际上,电网企业对调度机构的管理关系从机构设置上就非常清晰地显现出来了:比如,国家电网公司官方网站的信息显示,“国家电力调度控制中心”是总部的一个部门,与工会、营销部等其他内设机构并列。


上述事实表面,调度机构,已成为电网企业的内设机构、受电网企业直接管理了。


当然,据笔者了解,几乎没人相信调度机构“由本级电网管理部门直接领导”“是电网管理部门的职能机构”的美丽说辞了。


四、需要进一步探讨的问题


尽管法律规定非常清晰——应该独立,现状也摆在那里——没有独立,但关于调度应否独立的讨论估计还会继续下去。


讨论问题的时候,笔者觉得有几个问题需要进一步思考。


1、未依法独立的调度机构,能否享有法律赋予独立调度机构的权力?


如前所述,我国法律规定“统一调度、分级管理”并赋予调度机构特殊权力的基础,是基于调度权属于电力管理部门并由电力管理部门的职能部门行使。那么,如果调度权不再属于电力管理部门,调度机构成为了“电网企业管理的调度机构”、不再是电力管理部门的职能部门,那么,法律赋予独立调度机构的权力,未依法独立的调度机构能否享有呢?


单纯从法律意义上来说,笔者认为,法律赋予独立调度机构的权力,未依法独立的调度机构在享有的时候显然存在着难以逾越的巨大障碍,或者直接点说,不应该享有。


2、上述问题应该如何解决?


当现状与法律不一致的时候,最直观的判断就是——这是违法的,需要进行纠正,而且要对违法者进行处罚。具体到调度问题而言,可能包括对电网企业错误行为的纠正,对电力行政主管部门怠于履行监管职责的追责。


但笔者觉得,改革时期,很多问题都需要用改革的思维进行处理。具体到解决方式,除了纠正违法行为之外,笔者觉得还可以增加一种:根据电力体制改革的需要对法律进行修改完善,对调度权、调度机构进行重新界定和明确,建立新的符合电改要求的法律体系和调度体系。这或许是一条更现实的解决路径。


当然,如果法律未予修改,则调度就应该依法独立。

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